Termin ?niska emisja?, mimo że jest powszechnie używany w dyskusji na temat jakości powietrza, nie jest zdefiniowany ani w unijnym, ani w polskim prawie środowiskowym. Nie oznacza to jednak, że za zanieczyszczanie w ten sposób atmosfery nie ponosi się żadnej odpowiedzialności.

W niektórych aktach prawnych pojawia się, co prawda, pojęcie ?niska emisja?, ale odnosi się ono nie tyle do źródła emisji, ile do jej intensywności ? np. niska emisja CO2, pojazdy o niskiej emisji, tworzenie stref niskiej emisji.

Ustawa Prawo ochrony środowiska1 (P.o.ś.) w art. 3 pkt 4 definiuje pojęcie emisji, zgodnie z którym są to ?wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: substancje oraz energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne?. Definicja ta obejmuje wszystkie identyfikowane przez ustawodawcę rodzaje emisji, w tym emisję pyłów i gazów do powietrza. Warto jednak zwrócić uwagę, że na poziomie definicyjnym nie wprowadzono rozróżnienia na emisję niską i inne rodzaje emisji. W treści przepisów prawa ustawodawca nie posługuje się też pojęciem niskiej emisji.

Zdefiniować niezdefiniowane

W literaturze wskazuje się na dwa podstawowe ? i w stosunku do siebie w znacznej mierze autonomiczne ? aspekty pojęcia niskiej emisji. Po pierwsze, chodzi o emisję z sektora transportowego, po drugie ? z sektora mieszkaniowego i komunalnego2. W tym ostatnim znaczeniu jest to emisja pochodząca z lokalnych (przydomowych lub osiedlowych) kotłowni oraz z domowych pieców grzewczych, gdzie wysokość emitorów jest relatywnie niewielka (do ok. 30 ? 40 m). Charakteryzuje się ona niską efektywnością, spalaniem złej jakości węgla (węgiel zasiarczony, zasolony lub zapopielony), a często także odpadów powstających w gospodarstwie domowym (butelek plastikowych, elementów gumowych itp.) przy jednoczesnym złym stanie technicznym urządzeń oraz nieprawidłowym ich użytkowaniu. Cechą tak pojmowanej niskiej emisji jest znaczące uwalnianie do powietrza na stosunkowo niewielkim, gęsto zaludnionym terenie zanieczyszczeń mogących znacząco negatywnie oddziaływać, w szczególności w przypadku dłuższej ekspozycji, na zdrowie i życie ludzi. Do tych zanieczyszczeń zalicza się m.in. pyły zawieszone PM10 i PM2,5, trwałe zanieczyszczenia organiczne (HCB, PCDD/F czy też WWA)3, dioksyny, furany oraz metale ciężkie: rtęć, kadm, ołów, a także tlenki siarki i azotu, zaś do potencjalnych negatywnych oddziaływań zalicza się m.in. alergie i choroby układu oddechowego, w skrajnym przypadku powodujące wyższą od średniej śmiertelność narażonej populacji3.

Z perspektywy Unii

Na poziomie unijnym podstawowym aktem prawnym związanym z ograniczaniem tak pojmowanej niskiej emisji jest dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/50/WE z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (CAFE, Clean Air For Europe). Choć zawiera ona definicję ?zanieczyszczenia?, zgodnie z którą jest to ?każda substancja znajdująca się w powietrzu, która wywołuje prawdopodobieństwo szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie i/lub środowisko jako całość? (art. 2 pkt 2 dyrektywy), to w sposób szczególny reguluje kwestie związane z zapewnieniem właściwej jakości powietrza w odniesieniu do dwutlenku azotu i tlenków azotu, pyłu zawieszonego (PM10 i PM2,5), ołowiu, benzenu, tlenku węgla oraz ozonu.

Dyrektywa wymaga od państw członkowskich, aby wyznaczały na swoim terytorium strefy i aglomeracje i w ich ramach prowadziły ocenę i zarządzanie jakością powietrza. Stosownie do art. 13 tego aktu prawnego, państwa członkowskie gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu, tlenku węgla, dwutlenku azotu i benzenu w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych (określonych w załączniku XI do dyrektywy).

Wartości dopuszczalne i docelowe

W odniesieniu do pyłu zawieszonego PM2,5 dyrektywa stawia państwom członkowskim dwa zasadnicze wymagania: osiągnięcie krajowego celu redukcji narażenia (art. 15 dyrektywy) oraz osiągnięcie wartości docelowej i nieprzekroczenie wartości dopuszczalnej (art. 16 dyrektywy).

Artykuł 15 dyrektywy wymaga podjęcia przez państwa członkowskie wszelkich niezbędnych środków, które nie pociągają za sobą niewspółmiernych kosztów, w celu zmniejszenia narażenia na działanie PM2,5, aby zapewnić osiągnięcie do 2020 r. krajowego celu redukcji narażenia na działanie PM2,5. Cel ten ustalany jest dla danego państwa członkowskiego w odniesieniu do danych z 2010 r. wg metodologii określonej w załączniku XIV sekcja B do dyrektywy.

Z kolei przepis art. 16 dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie są zobowiązane podjąć działania związane z wartościami docelowymi i wartościami dopuszczalnymi pyłu PM2,5. Wartość docelowa wynosi 25 ?g/m3 (art. 16 ust. 1 dyrektywy) i państwo członkowskie jest zobowiązane podjąć wszelkie niezbędne środki, które nie pociągają za sobą niewspółmiernych kosztów, w celu zapewnienia osiągnięcia tej wartości. Jeżeli natomiast chodzi o wartości dopuszczalne, to państwo członkowskie jest zobowiązane do ich zapewnienia w terminach określonych w załączniku do dyrektywy, tj. od 1 stycznia 2015 r. stężenie pyłu PM2,5 nie powinno przekraczać wartości dopuszczalnej 25 ?g/m3, zaś od 1 stycznia 2020 r. ? 20 ?g/m3 (przy czym wartość ta ma charakter orientacyjny i zostanie zweryfikowana przez Komisję) ? art. 16 ust. 2 dyrektywy.

W przypadku, gdy w określonej strefie lub aglomeracji poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów ochrony powietrza dla przedmiotowych stref i aglomeracji w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych (art. 23 ust. 1 dyrektywy). Termin implementacji dyrektywy 2008/50/WE upłynął 11 czerwca 2010 r.

Polskie prawo środowiskowe

Dyrektywa 2008/50WE (CAFE) została implementowana do polskiego porządku prawnego Ustawą z 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy ? Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw5. W wyniku tej ustawy do P.o.ś. wprowadzone zostały zmiany formalnie implementujące dyrektywę 2008/50/WE, m.in. w art. 3 wprowadzono definicje wynikające z dyrektywy, a kluczowe zmiany związane z wdrażaniem wymagań tego aktu prawnego ujęte zostały w Tytule II Dziale II P.oś. ?Ochrona powietrza? (art. 86-96a). Ponadto wprowadzono w niej przepisy sankcyjne za uchybienia w zakresie przygotowania i realizacji programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (nowy art. 315a-c P.o.ś.) oraz zmieniono dotychczasowe art. 332 i 334 (dotyczące odpowiedzialności karnej).W P.o.ś. można wskazać kilka instrumentów, które mogą mieć zastosowanie w przypadku niskiej emisji, a które nie są bezpośrednio związane z implementacją dyrektywy 2008/50/WE (patrz ramka). Instrumenty wskazane w przepisach art. 150 ust. 1 i 2 oraz 154 ust. 1 P.o.ś. mogą zostać wykorzystane także przez starostę w odniesieniu do instalacji eksploatowanych przez przedsiębiorców (art. 378 ust. 1).

Instrumenty prawne, które mogą mieć zastosowanie w przypadku niskiej emisji:

1. możliwość podjęcia przez sejmik województwa uchwały określającej rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania na terenie lub części województwa (art. 96 P.o.ś.),

2. nałożenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą obowiązku prowadzenia i przedkładania pomiarów wielkości emisji (art. 150 ust. 1 i 2 w związku z art. 378 ust. 3 P.o.ś.),

3. ustalenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w stosunku do osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, w drodze decyzji administracyjnej, wymagań w zakresie ochrony środowiska, dotyczących eksploatacji instalacji (art. 154 P.o.ś.).

W związku z przyjęciem w listopadzie 2013 r. przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwały na podstawie przepisu art. 96 P.o.ś., warto poświęcić temu przepisowi kilka słów komentarza. W pierwszej kolejności należy wskazać na bardzo ogólnie sformułowaną treść normy prawnej6 ? zarówno co do przesłanek zastosowania, jak i do potencjalnych ograniczeń, które na jej podstawie sejmik województwa może wprowadzić. Tak sformułowana treść przepisu nakłada zatem na sejmik konieczność zachowania szczególnej ostrożności przy stosowaniu tego instrumentu, z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP7. Zakres terytorialny uchwały oraz zakazy i nakazy ujmowane w uchwale powinny zostać ograniczone do niezbędnego, z punktu widzenia ochrony środowiska i ochrony zabytków, minimum. Naruszenie postanowień uchwały stanowi wykroczenie i podlega karze grzywny (art. 334 P.o.ś.).

Omawiając aspekt niskiej emisji, polegający na spalaniu przez osoby fizyczne odpadów, należy także wskazać na art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach8, przewidujący, iż ?osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne?. Rozporządzenie, o którym mowa, nie zostało jeszcze wydane i obecnie w dalszym ciągu obowiązuje rozporządzenie Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Umożliwia ono wykorzystywanie jako paliwa przez osoby fizyczne tektury, papieru czy też drewna, ale nie przewiduje możliwości używania w tym celu odpadów plastikowych czy gumowych.

Czy to wykroczenie?

Zastosowanie w przypadku niskiej emisji przepisów Kodeksu karnego9 (w szczególności art. 182, czyli przestępstwo zanieczyszczenia m.in. powietrza w takiej ilości lub w takiej postaci, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować istotne obniżenie jakości powietrza lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach) najprawdopodobniej nie będzie, ze względu na specyfikę niskiej emisji, możliwe.

Można jednak zastanowić się nad możliwością zastosowania w niektórych przypadkach niskiej emisji (spalanie odpadów w gospodarstwach domowych) przepisu karnego zawartego w Kodeksie wykroczeń10, zgodnie z którym: ?kto, mając obowiązek opieki lub nadzoru nad małoletnim do lat siedmiu albo nad inną osobą niezdolną rozpoznać lub obronić się przed niebezpieczeństwem, dopuszcza do jej przebywania w okolicznościach niebezpiecznych dla zdrowia człowieka, podlega karze grzywny albo karze nagany? (art. 106).

Zagadnienie niskiej emisji nie jest regulowane w polskim prawie ochrony środowiska jako odrębny problem, a możliwe instrumenty prawne, mające na celu ograniczanie tego negatywnego zjawiska, mogą być oceniane jako niewystarczające. Można stwierdzić, że najbardziej adekwatnym do omawianej problematyki jest jednak instrument przewidziany w art. 96 P.o.ś. Przepis ten wymaga jednak interwencji ustawodawcy, gdyż jego obecne brzmienie jest zbyt ogólne i może prowadzić do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Źródła

1. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DzU z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.).

2. Jerzmański J.: Niska emisja ? problemy prawne. ?Przegląd Komunalny? 11/2008.

3. Czarnomoski K, Radwan-Röhrenschef M., Bartnik A.: Trwałe zanieczyszczenia organiczne w środowisku. Niska emisja. Materiały informacyjne. Warszawa 2009.

4. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy ? CAFE (Dz. Urz. UE z 2008 r. L 152.1).

5. Ustawa z 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy ? Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2012 r. poz. 460).

6. Gruszecki K.: Prawo ochrony środowiska, Komentarz. Warszawa 2007.

7. Ciechanowicz-McLean J., Bukowski Z., Rakoczy B.: Prawo ochrony środowiska, Komentarz. Warszawa 2008.

8. Ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (DzU z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.).

9. Ustawa z 6 czerwca 1997 r. ? Kodeks karny (DzU nr 88, poz. 553 z późn. zm.).

10. Ustawa z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (DzU nr 12, poz. 114 z późn. zm.).

Daniel Chojnacki, radca prawny, Zakład Zagadnień Prawnych Kształtowania i Ochrony Środowiska, Instytut Nauk Prawnych, Polska Akademia Nauk

Fot. Depositphotos/ N. Smit